中国经济大讲堂|杨伟民:如何通过空间规划为高质量发展提供支撑?

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十八大以来,习近平总书记主持审定了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山等国家公园体制试点方案,提出把全国2%的国土空间还给大熊猫、东北虎、藏羚羊。为什么国家不再提倡所有地方都要大开发、大发展,而是按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的要求来推动?从洞庭湖3万亩“私家湖泊”围堰被拆除,到陕西秦岭违建别墅被整治,过去以发展的名义行违规之事。现在提出的空间治理能否破题?《中国经济大讲堂》特邀政协第十三届全国委员会经济委员会副主任杨伟民为您深度解读。

     十八大以来,习近平总书记主持审定了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山等国家公园体制试点方案,提出把全国2%的国土空间还给大熊猫、东北虎、藏羚羊。为什么国家不再提倡所有地方都要大开发、大发展,而是按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的要求来推动?从洞庭湖3万亩“私家湖泊”围堰被拆除,到陕西秦岭违建别墅被整治,过去以发展的名义行违规之事。现在提出的空间治理能否破题?《中国经济大讲堂》特邀政协第十三届全国委员会经济委员会副主任杨伟民为您深度解读。 

嘉宾简介

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     杨伟民,政协第十三届全国委员会常委、经济委员会副主任,中央财经领导小组办公室原副主任,长期从事经济理论和生态文明理论研究,在中国发展规划、产业政策、体制改革、生态文明建设等领域提出了许多颇具价值的见解。

     经济学上是不讲空间均衡的,这是经济学上一个漏洞,我希望今后能有人把这个漏洞补上。

     经济学必须抽象,我们假设,经济学抽象掉了青藏高原和东部地区的海拔差距。大家知道,青藏高原基本上没有什么GDP(国内生产总值),因为平均海拔4000米,喘气都困难,无法去搞经济建设。所以,想让西藏超过广东,或者缩小和广东的差距,基本上是不可能。所以,在制定政策的时候,如果像搞经济理论一样,抽象掉海拔、温度这样的一些差距,就会犯历史性的错误。大庆的同志跟我讲,当时大庆还没有机场,好不容易请了一个法国人来投资,但他第二天早上就走了,因为这个投资的法国人说,冬天的大庆太冷了,没法继续搞。我曾经在日本留学过,有很多日本朋友,我问你们为什么不到东北去投资,他们回答,东北要盖那么厚的墙,每年要烧6个月的暖气,成本太高。现在东北人为什么跑到三亚去?那是他们用脚投票的结果,他要寻找生态产品。

     既然各地区的自然条件不一样,集聚经济和人口的能力不一样,所以,在一定空间之内必有一种主体功能,要么是提供工业品和服务产品,要么是提供农产品、生态产品,现在人类所需要的产品基本上就是这几大类。后来编制了全国主体功能区规划,就是按照开发方式,把全国960万平方公里划定成优化、重点、限制、禁止这四类区。如果按照开发内容,优化和重点开发地区未来就是中国的城市化地区。城市化地区就是要集聚经济和人口,提供工业品和服务产品,然后提供税收。日本的税收和就业都是三大都市圈提供的,其它的地方可能都是农产品地区和生态地区。

     当然,城市化地区也不可能都是提供工业品和服务产品,必须也提供一部分农产品和生态产品,这样才能保持空间结构的合理性。

     经过限制开发和禁止开发后,这些地区会变成农产品的主产区,或者是重点生态功能区。农产品主产区很显然是提供农产品,当然,也可以提供生态产品,提供一些服务产品和工业品,但是数量跟城市化地区的差距就很大了。

     重点生态功能区主要是提供生态产品,也提供一些农产品、服务产品和很少量的工业品。

     禁止开发区又不一样,禁止开发区只有一种功能,就是提供生态产品。

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     2010年国务院通过主体功能区后,后来的十八大、十八届三中全会、五中全会到十九大把主体功能区逐步再提升,从过去的规划变成了战略,现在作为一个制度来去执行。也就是说主体功能区在中国已经是我们社会主义市场经济的条件下国家治理体系当中的一个重要制度,未来要落实这个制度还有很多事情要做。比如像成渝地区,这个1亿人口的地区应该发展为成渝的城市群,集聚经济和人口。如果都到别的地方去,既给别的地方带来很大的压力,同时所在城市群也发展不起来。可能到2035年或2050年,如果中国未来能有十个左右或者七、八个像长三角这样的大城市群,我觉得中国的经济就会进一步地上一个大台阶。

     2003年,我到过德国、荷兰,当然我去过不止一次了,专门考察它的规划。斯图加特就像一个森林中的城市一样,走着走着森林了,再走着走着城市了。然后他们把一张大图给我摊在桌子上,每一寸土地做什么都划得清清楚楚,这就变成了约束人的行为准则。中国现在的空间规划离那个还有差距,比如说河流边上、湖泊的边上都盖了些大别墅,圈起来了,那是侵犯公众利益的。引水渠、河流、湖泊都是全体人民的,《宪法》规定是全民所有的,这样一圈,变成了富人区、别墅区,只有几个人获利,而我们却没法看了。

     习近平总书记讲雄安新区要创造雄安质量。其实在空间上讲得很清楚,把每一寸土地规划清楚了以后再开工建设,现在我们不要速度要质量,让雄安给未来城市树立一个雄安质量。过去我们经常讲产业结构调整、经济结构调整,但是空间结构调整现在还没有提到议事日程。但实际上,我们已经干了很多,像退耕还林、退耕还湖、退耕还草,就是把经过多年开发的生产空间、农业耕地恢复到原来的生态空间上去,实际上都是把农业生产空间变回来。因为从农业与生态空间比例来看,生产空间偏多,生态空间偏少,这样做就避免随意划分土地搞开发、搞房地产。

     我们过去都是按照领域、产业来进行治理,交通由交通部治理,农业由农业部治理,森林由林业局治理,都是纵向的,但是所有部门纵向的事放到一个空间的时候可能就会矛盾了,就冲突了。今后应该在产业或者是纵向治理同时,要树立空间治理的思路,来促进人口、经济、资源环境相协调,也就是说促进空间发展的治理模式,就是空间治理。十八届五中全会提出以市县为单元,编制自然资源资产负债表,包括一个县到底有多少林、多少草原、多少水、水质是什么程度等,现在正在试点。现任的领导干部走了之后,比如你当县委书记干了5年,除了GDP(国内生产总值)增加还得看当地的自然资源到底是负的还是正的,如果是负的,那对不起,别升官了,因为你用破坏牺牲自然资源或者生态环境的代价来取得了经济的发展,是不值得提倡的。自然资源资产负债表不能够由正转负,你至少要保持平衡。